Parlamentní, nebo čtvrtprezidentský systém?

S koncem června prozatím vyvrcholil spor prezidenta republiky s vládou o jeho účast na summitu NATO v Ankaře. Tato záležitost si zasluhuje pozornost z celé řady právních a politických důvodů.

Co do věci samé jde o spor prezidenta s vládou o vzájemné postavení. Náš ústavní systém je založen na dualitě výkonné moci na nejvyšší úrovni. Tedy vrcholné ústavní pravomoci jsou rozděleny mezi prezidenta a vládu. V mediálních vyjádřeních ústavních právníků a politologů se tvrdívá, že náš ústavní systém je postaven na pravidlech parlamentní formy vlády. V ní hlava státu plní pouze úlohu reprezentační, a obsah politiky, včetně oné reprezentační role hlavy státu, určuje vláda. Je tomu tak proto, že hlava státu z výkonu své funkce nenese odpovědnost. Vláda ji nese a přebírá ji také za podstatnou část rozhodnutí, která prezident činí. Každému je ale už od vzniku České republiky zřejmé, že uvedený princip u nás tak docela neplatí. Každý z našich prezidentů se vůči vládě vymezoval a současný prezident zašel v právní rovině zatím nejdále. Nejenže odmítl jmenovat člena vlády navrženého premiérem, ale situace nyní vygradovala sporem o to, co znamená „zastupovat stát navenek“. Vláda stojí na stanovisku, že stát může reprezentovat pouze ten, kdo je k tomu vládou zmocněn, a způsobem, jaký je v rámci zmocnění určen. Prezident zastává názor, že mu Ústava dává právo zastupovat stát, kdykoli a kdekoli se rozhodne.

O této věci bude rozhodovat Ústavní soud a rozhodne současně o tom, zda tedy jsme parlamentní republikou, anebo spíše něčím, co nazývám „čtvrtprezidentským systémem“. Ani parlamentním, ani poloprezidentským. V parlamentním systému hlava státu politiku nedělá. V poloprezidentském má prezident svěřeny některé významné výkonné pravomoci a nese za ně plnou odpovědnost. V našem případě je prezident neodpovědný, ale může odpovědnou vládu a za ní stojící sněmovní většinu účinně nutit k modifikaci její politiky.

Ústavní soud také rozhodne, jaká je role „zástupce“. Ve zbytku právního řádu platí, že zástupce postupuje tak, jak mu určí zastupovaný, přičemž ten se může kdykoli rozhodnout, že bude konat přímo a zastupovat se nenechá. Můžeme se dočkat opačného závěru, tedy že zástupce rozhoduje. Ústavní soud už mnohokrát ukázal, že v ústavním právu, na rozdíl od „práva jednoduchého“, jak s oblibou označuje zbytek právního řádu, je leccos jinak.

Pokud jde o dosavadní roli našich prezidentů při reprezentování České republiky například na summitech NATO, je poctivé uvést, že obvykle náš stát zastupovali oni. Ale stejně poctivě by mělo být dodáno, že se tak dělo proto, že se na tom s vládou vždy dohodli. Tedy že vláda souhlasila s účastí hlavy státu a určila mandát zastupování, což předchozí prezidenti akceptovali. Vždy ale byla otevřená možnost, že Českou republiku bude zastupovat předseda vlády nebo její jiný člen. Což se mimochodem děje prakticky vždy při jednání Evropské rady. Tedy nikdy v minulosti nebylo pochybováno o rozhodujícím postavení vlády. To se stalo až nyní. A vše vyvrcholilo podáním tzv. kompetenční žaloby.

Samotná procesní stránka věci si také zaslouží pozornost. Právně zajímavá je otázka, zda se v tomto případě jedná o kompetenční spor. Tak se označují případy, kdy dva a více orgánů tvrdí, že mají rozhodovat o určité záležitosti (pozitivní případ), anebo naopak odmítají o věci jednat (negativní případ). Vůbec v nich nejde o obsah konečného rozhodnutí. Jak je v tomto případě patrné, zde o obsah naopak jde a není sporu o tom, kdo o zmocnění zastupovat může rozhodnout. Příhodnější by bylo, kdyby prezident podal ústavní stížnost proti usnesení vlády. Jenže Ústavní soud dlouho tvrdí, že stát nemá žádná práva a ústavní stížnost podat nemůže. Také na rozdíl od Slovenska nemáme řízení o podání výkladu Ústavy. Ústavní soud tedy akceptuje řízení o kompetenční žalobě, byť potom vše kulhá na obě nohy. V řízení o kompetenčním sporu totiž nedává vůbec žádný smysl vydávat předběžné opatření. Je k ničemu říct, ať zatím řízení vede jeden orgán a na konci se uvidí, kdo bude určen definitivně, protože ten by musel řízení zopakovat od začátku a možná úplně jinak. Tady také vidíme, že v oblasti ústavního práva se leccos chová jinak než ve zbytku právního řádu.

Dosavadní průběh sporu a jeho vyřizování Ústavním soudem vyvolává mnohé pochybnosti. Prezident podal žalobu, aniž měl k dispozici usnesení vlády, které napadá, a Ústavní soud takový postup akceptoval. Zatím ve všech ostatních případech toto byl důvod k odmítnutí návrhu. Ústavní soud dokonce neměl předmětné usnesení vlády ani v okamžiku, kdy vydal své předběžné opatření. Co je ještě horší, rozhodl, byť předběžně, aniž vládě prezidentovu žalobu aspoň doručil. Učinil tak až více než půl dne poté, co své rozhodnutí vyhlásil. Toto je postup přímo nepochopitelný. Přitom základní nejen procesní, ale také životní zásada říká, že „bez slyšení druhé strany spravedlnosti není“. Nelze se pak divit, že v mnohých to vyvolává pochybnosti o nezaujatosti Ústavního soudu.

Někteří přímo mluví o pokusu o ústavní puč. To jsou v tuto chvíli silná slova. Celá věc ale má každopádně podobný potenciál jako před necelými sedmnácti lety „případ Melčák“. Tehdy během deseti dnů od podání návrhu Ústavní soud zrušil nejenom ústavní zákon, ale také vypsané volby do Poslanecké sněmovny. A doslova překreslil ústavní a politickou mapu České republiky.

Uvidíme, jak skončí tento případ. Naši politici, napříč všemi politickými liniemi, by se měli zamyslet nad tím, zda si Ústava nezasluhuje revizi. Při zavádění přímé volby prezidenta před patnácti lety byli odborníky v podstatě jednomyslně varováni, že bez úpravy prezidentských pravomocí tato změna povede k rozvratu už tak křehké rovnováhy celého systému. Nyní jsme toho svědky a vše má potenciál ještě další gradace.

Doc. JUDr. Jan Kudrna, Ph.D., ústavní právník a vysokoškolský pedagog