Ústavní právník: Referendum může být alibi politiků, výjimka pro EU a NATO je trochu nesystémová

Vláda Andreje Babiše (ANO) zahájila přípravu zákona o referendu. Ministr spravedlnosti Jeroným Tejc (za ANO) dostal za úkol dát dohromady pracovní skupinu se zástupci všech koaličních stran a návrh by měl být hotov nejpozději do prosince. Ústavní právník Jan Kudrna z Právnické fakulty Univerzity Karlovy pro Echo24 popsal zkušenosti s referendem v zahraničí či to, že nástroj může sloužit i politikům ke krátkodobému přenesení odpovědnosti za nepohodlná rozhodnutí na lid. Vyjmout z referenda hlasování o vystoupení EU a NATO považuje z pohledu zákona za nepříliš systémové, byť politické důsledky podle svých slov chápe.

Potřebuje podle vás Česká republika tento prvek přímé demokracie?

Já osobně patřím spíše mezi příznivce referenda, protože se podle mě jedná – pokud to bude vhodně nastaveno – o pozitivní, prodemokratický prvek, se kterým koneckonců i tvůrci Ústavy počítali. Jen stanovili určitý omezující požadavek, že pokud se bude referendum v České republice zavádět, tak se to nemá dít pouhým zákonem, ale zákonem ústavním, aby na něm byla širší shoda. Také proto, že za určitých okolností může rozhodnutí v referendu změnit rozhodnutí Parlamentu, případně vést k tomu, že Parlament o něčem vůbec rozhodovat nebude, tedy může dojít k zásahu do stávajícího systému dělby moci. Jsem spíše příznivcem referenda jednoduše proto, že je to další nástroj pro lidi, jak se podílet na správě věcí veřejných.

V tuto chvíli nevíme, jak má zákon vypadat. Jaké zásadní aspekty budou ale určitě muset koaliční strany ve svém návrhu vzít do úvahy?

Určitě to budou dvě věci. Jednak čeho se eventuální lidové hlasování týkat může, či nemůže. A také procedurální otázky, kdo a za jakých okolností referendum může vyvolat a za jakých se referendum uskutečnit musí, respektive jaký dopad výsledek referenda bude mít. V České republice máme, co se týče návrhu zákonů o referendu, velmi bohatou, prakticky třicetiletou historii. Návrhy měly všemožné parametry, od relativně vstřícných podmínek pro konání referenda po návrhy, které byly plné výluk a nejrůznějších procedurálních výjimek. Není tedy podle mě potřeba nic psát znovu, ale mohly by se z archivu Poslanecké sněmovny vytáhnout třeba čtyři typové návrhy a podívat se, co je nejvíce vyhovující. Tím by si vláda ušetřila spoustu práce.

Jaké aspekty jsou podle vás ideální?

V tomto se jedná o otázku výsostně politickou, až v druhé řadě legislativní. Otázka politická je, co vlastně od referenda chceme. Já osobně bych varoval před tím, vydat se cestou, že řekneme: Ano, teď zavedeme možnost referenda, ale vložíme tam třeba 15 věcných výluk, o čem se nesmí hlasovat, a zároveň náročné podmínky pro samotné spuštění referenda, které ho v podstatě znemožní. Než takový zákon o referendu, který byl v posledních návrzích před zhruba 10 lety, tak raději nic. Takové návrhy nevyhnutelně vyvolávají pocit, že jde o to, aby se vlk nažral a koza zůstala celá. Jinými slovy, budeme mít referendum, ale reálně bude zcela nefunkční. Důležité je mít na mysli i závaznost hlasování, někdy se mluví o platnosti, ale to není úplně správné. Platnost je spíše o tom, zda vše proběhlo lege artis, že nikdo nepodváděl a tak dále. To se rozumí samo sebou.

Co se tedy přesně myslí závazností?

Jde o to, zda rozhodnutí má mít spíše konzultativní význam, nebo jestli je závazné ve smyslu, že má třeba sílu zákona a přijaté rozhodnutí je přímo vykonatelné anebo zavazuje ústavní orgány k tomu, aby rozhodnutí realizovaly. Já jsem pro to, aby když už referendum existuje, tak ať lidi spíše aktivizuje, ať se referenda účastní. Aby právní úprava nevedla k tomu, že když někoho dané téma nebude zajímat, tak nepřijde, pak nebude naplněno kvórum a aktivita lidí, kteří se tak či onak o téma zajímali, přijde vniveč.

Zastánci referenda varují před problémy, které referendum přináší na Slovensku, jako je vysoký počet podpisů pro vyvolání či nedostatečný počet účastníků, tím pádem neplatné referendum. V čem je ten systém problematický?

Slovensko je podle mého názoru dobrým příkladem toho, jak se to dělat nemá. Má přísné podmínky pro vyhlášení referenda a současně přísné podmínky proto, aby rozhodnutí, které bude učiněno, bylo závazné. Na Slovensku měli referend už devět, ale s výjimkou referenda o vstupu do EU žádné nevedlo k závaznému rozhodnutí. To ve slovenské společnosti přirozeně vyvolává frustraci, protože lidé, kterým na tématu záleželo, byli staženi pod vodu těmi, kteří se nezúčastnili a zůstali doma. Jsem tedy pro to, ať je systém spíše průchodný, aby lidé věděli, že když se nezúčastní, tak ale výsledek referenda bude mít dopad i na ně. Problém je, že proběhne celá kampaň, lidé si dají práci se sesbíráním podpisů a nakonec z toho nic není. Jen připomínám, že když se v České republice hlasovalo o vstupu do EU, tak kvórum účasti stanoveno nebylo, stejně jako v řadě jiných zemí.

Co z toho plyne?

Na jedné straně se běžně uvádí, že referendum je nástrojem, pomocí něhož se lidé mohou podílet na chodu země. Ale referendum má i svou možnou odvrácenou stranu. V některých případech ho politici využijí, aby přenesli odpovědnost na lidi za rozhodnutí, které pro ně v tu chvíli není výhodné, a řekli: Vždyť jste si to rozhodli vy sami. Pak se nabízí otázka, proč zrovna o vstupu do EU jsme nechali rozhodnout lidi, když třeba o vstupu do NATO anebo jiných podobně závažných otázkách rozhodoval Parlament. Referendum potom někdy také slouží poněkud účelově ke krátkodobému přenesení odpovědnosti na lid. Pokud se chystaná politická debata bude vyvíjet směrem k návrhu ústavního zákona s mnoha přísnými podmínkami a výlukami, pak si lze položit otázku, proč třeba pro rozhodnutí o tom, zda mají být v neděli zavřené obchody, máme velmi přísné podmínky, když pro zásadní rozhodnutí o vstupu do EU byly velmi přívětivé. Tehdejší ústavní zákon měl jen 6 velmi stručných a obecných článků.

Pomohlo by naplnění kvóra tomu, že by se referendum konalo vždy ve spojení s nějakými jinými volbami?

Určitě to možné je. Když se někdo například odvolává na Švýcarsko a jeho systém referenda – na spolkové úrovni –, tak ten je svázaný buď s volbami, nebo tam mají opatření, že se může referendum vyvolat jen jednou za určitou dobu, tím pádem kumulují více témat do jednoho hlasování. Potom můžeme vidět ve zpravodajství, že se rozhodovalo třeba o čtyřech zásadních věcech v jednom balíku. Může to tedy být cesta. U nás jsou volby prakticky každý rok, takže se tím může vyřešit jednak účast, jednak se ušetří náklady, protože se k tomu využije jedna volební infrastruktura.

Zůstaňme u Švýcarska, o kterém mluví SPD jako o své inspiraci. Jak tamější systém funguje?

Švýcarsko je zajímavé tím, že lidé mohou hlasovat v referendu v podstatě o čemkoli. Mají ho zahrnuté v ústavním systému vyloženě jako nástroj dělby a kontroly moci. Švýcarsko totiž nemá tak silnou dělbu moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní jako my, ale sami mluví o jednotě moci. Parlament je v centru všeho dění a vláda má velmi omezený mandát. Na druhou stranu využívají jiné mechanismy kontroly. Moc mají rozdělenou mezi spolek, kantony a obce a dále se moc dělí mezi veřejné orgány na všech uvedených úrovních a lid. Referendum je nastaveno velmi liberálně. Lidé mohou velmi snadno buď dát najevo svou vůli tím, že nějaké rozhodnutí zruší, případně, pokud veřejné orgány, třeba Parlament, nedělají, co lidé očekávají, tak mohou také připravit svůj návrh rozhodnutí či zákona. Švýcarsko je nepochybně zajímavé, ale u nás by takový systém vyžadoval komplexní změnu celého státního uspořádání a dělby moci, aby dával smysl.

Co si z něj ale případně vzít lze?

Osobně bych si z něj vzal obecné principy, že referendum má být relativně snadno uskutečnitelné, má vést relativně snadno k závaznosti rozhodnutí a má honorovat lidskou aktivitu, nikoliv pasivitu. Dlouhodobá pozorování ukazují, že referendum je spíše nástrojem konzervativním, že k velkým změnám nevede, zvláště pokud jsou přísně nastavené prahy pro závaznost rozhodnutí. Je zjevné, proč to tak je. Jsme evolučně nastaveni tak, že když si něčím nejsme jisti, raději hlasujeme proti změně, nebo vůbec, protože změna může znamenat také zhoršení naší situace. A raději hrajeme na jistotu. Myslím, že pokud se někdo domnívá, že když se mu něco nedaří prosadit v Parlamentu, tak to prosadí v referendu, může být zklamán.

Z SPD zaznívá, že politická realita by mohla vést spíše k podobě referenda jako „lidového veta“, tedy blokace už existujících předpisů. Je to podle vás smysluplné?

Já bych osobně byl opatrný. Bezpečnější je podle mě v referendu zákony schvalovat než je rušit. První způsob, schválení zákona v referendu, nevede k takovému štěpení veřejnosti a k turbulencím. Kdežto když už je zákon schválený a někdo vyvolá referendum, které vede k jeho zrušení, vede to k destabilizaci. Část veřejnosti už se třeba podle nové legislativy zařídila, zároveň nemusí být jasné, jestli se vrací do platnosti původní znění daného zákona, nebo zda neplatí vůbec žádná regulace. Osobně jsem tedy spíše pro to, ať lidé raději řeknou, jestli něco nového chtějí, než aby vystupovali a říkali, že Parlament něco schválil a my to teď zrušíme. Byl bych opatrný k možnosti rušení zákonů ve smyslu jakéhosi lidového veta.

Říkáte, že je lepší, když referendum není plné nejrůznějších výjimek. Vláda ale určitě nechce v návrhu zákona možnost hlasování o vystoupení z Evropské unie a NATO. Jak snadné je do zákona tuto výjimku propsat?

Zákon snese úplně všechno. Může to tam být napsáno výslovně, ale i obecněji, že se to nemůže týkat již existujícího členství v mezinárodních organizacích. Já pak ale mohu položit trochu paličskou otázku, proč se o vstupu do EU hlasovat mohlo a o vystoupení ne. Současně ale dodávám a zdůrazňuji, že jsem proti vystoupení z EU, i když jsem kritický vůči celé řadě aspektů jejího fungování, zejména v tom ohledu, že se mi zdá, že regulací je tolik a takového druhu, že podnikání či průmysl z Unie vyhání. Také je čím dál těžší a dražší vůbec žít, zejména na venkově. Nicméně o vstupu se hlasovat mohlo, v tuhle chvíli navíc v Ústavě už máme zaneseno, že pokud by došlo k přenosu dalších pravomocí na mezinárodní organizaci, tak o tom je možné konat referendum. O eventuální otázce vystoupení se ale hlasovat nemá? Nicméně toto kladu jako spíše teoretickou otázku a zajímalo by mě v rámci diskuze její konzistentní vysvětlení.

Tedy jde podle vás o nesystémovou výjimku?

Opravdu je trochu nesystémová. Z EU a NATO vystupovat nechci, ale jako právník, který se snaží uvažovat systematicky, tam vidím tento rozpor. Nebyl žádný problém s tím, aby lidé rozhodli o přístupové smlouvě s EU, která má skoro čtyři tisíce stran, ale že by ve stejném rozhodování, pouze negativním, lidé nebyli kvalifikovaní, to nechápu. Ale jak říkám, ptám se pouze z hlediska systémové logiky. Věcně potenciální důsledky samozřejmě chápu a velmi dobře vím, že třeba brexit v podstatě nikomu nebyl přínosem.

Jakou vidíte pravděpodobnost schválení zákona s ohledem na politickou realitu obou komor Parlamentu?

Jsem skeptický. Pokud by byla politická vůle, tak legislativně-technicky to není vůbec nic složitého. Už jsem říkal, že skoro vše je do velké míry předpřipraveno z minulých volebních období. V podstatě bychom mohli do roka a do dne mít hotovo. Ale očekávám spíše neúspěch a nekonečné diskuse o různých koncepcích a potom parametrech toho návrhu ústavního zákona. Téma referenda podle mě u nás reálně příliš nerezonuje. Ačkoliv se v minulosti objevila celá řada témat, o nichž politici říkali, že by bylo dobré nechat rozhodnout lidi, jako je euro nebo Lisabonská smlouva, tak jsem nikdy – snad od roku 2006, kdy návrh ústavního zákona dokonce prošel sněmovnou, ale neprošel Senátem – nezaznamenal, že by tady byl výrazný společenský nebo politický proud pro referendum.