Ústavní soud a neoprávněná činnost pro cizí moc: ústavně konformní výklad jako únik před odpovědností

V únoru 2025 nabyla účinnosti novela trestního zákoníku přidávající do českého právního řádu nový trestný čin: neoprávněnou činnost pro cizí moc (§ 318a). Šlo o novou skutkovou podstatu, která měla reagovat na bezpečnostní hrozby spojené s ruskou agresí. Zákon byl ale od začátku sporný. Kritici varovali, že jeho neurčitá formulace může zasáhnout i novináře, neziskové organizace nebo akademiky. Skupina senátorů proto podala návrh na jeho zrušení k Ústavnímu soudu.

Navrhovatelé soustředili argumentaci převážně na procesní vady legislativního procesu. Dopadům na svobodu projevu se senátoři věnovali pouze okrajově. Právě proto jsme soudu za neziskový sektor předložili stanovisko, jehož cílem bylo tuto mezeru zaplnit. Upozornili jsme v něm mimo jiné na problém, zda je omezení svobody projevu skutečně přiměřené sledovanému cíli. Dále jsme zdůraznili riziko tzv. mrazivého účinku na novináře a občanskou společnost. V neposlední řadě jsme ukázali konkrétní legislativní řešení, která by umožnila dosáhnout stejného cíle: chránit státní bezpečnost při menším zásahu do základních práv.

Ústavní soud tento týden návrh na zrušení zamítl. Plenární nález Pl. ÚS 5/25, vypracovaný soudkyní zpravodajkou Lucií Dolanskou Bányaiovou, však i přesto představuje významné rozhodnutí z hlediska ochrany svobody projevu v České republice. Ústavní soud v něm fakticky přenechal odpovědnost za výklad široce formulované skutkové podstaty na obecných soudech a orgánech činných v trestním řízení. V tomto komentáři bych chtěl upozornit na to, co v nálezu chybí a proč by nás to mělo znepokojovat. Nález má nicméně i svoje silné stránky, které stojí za to vyzdvihnout.

Důraz na legislativní proces

Zákon prošel parlamentem procesně problematickým způsobem. Skutková podstata byla přijata jako tzv. přílepek – pozměňovací návrh skupiny poslanců k zákonu o opatřeních v souvislosti s ukrajinským konfliktem, který řešil zcela jiné věci. Nový trestný čin s novelou nijak nesouvisel, neprošel připomínkovým řízením ani projednáváním v Legislativní radě vlády či Ústavněprávním výboru. Ústavní soud přitom přílepky v minulosti opakovaně kritizoval. Upozornil, že obcházejí zákonodárnou iniciativu a porušují právo vlády vyjádřit se k návrhu. Výslovně je označil za nežádoucí jev, který oslabuje důvěru občanů v právní stát.

Nález obsahuje rozsáhlý rozbor těchto procesních otázek a dochází k závěru, že přestože legislativní proces nebyl bezchybný, tak ještě obstojí, protože jistá věcná souvislost mezi přílepkem a zákonem, kam byl vložen, existovala. Ústavní soud však bohužel téměř mlčí o podstatě věci: o dopadu nejasně formulovaného trestného činu na svobodu projevu, na práci novinářů a na činnost neziskových organizací. Soud se tak do jisté míry připravil o příležitost vydat přesvědčivé rozhodnutí, které by i při zamítnutí návrhu nastavilo jasné mantinely. Výsledkem je nález, který zákon posvětil, aniž by dostatečně vysvětlil jeho hranice.

Vymezení hranic trestného činu: ochrana, ale omezená

Nejzávažnějším deficitem nálezu je absence analýzy dopadů § 318a trestního zákoníku na svobodu projevu. Soud ji odbyl jedinou deklaratorní větou: „vylučuje“, aby byl trestný čin použitelný na ústavně chráněné projevy podle čl. 17 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, „zejména pak ve vztahu k politickým projevům“ (bod 87). Na první pohled silná pojistka. Při bližším čtení ale chrání jen nejužší jádro svobody projevu – vyjadřování politických názorů. Kritika vlády na sociální síti, polemický článek? Ano, to by chráněno být mělo.

Jenže mnoho problematických případů vypadá jinak. Představme si konkrétní situaci. Investigativní novinář získá uniklé dokumenty o závažném selhání bezpečnostních složek. Ověří je u nezávislých zdrojů, kontaktuje mluvčího ministerstva, publikuje reportáž. Ta odhalí korupci, ale zároveň se stane municí pro zahraniční propagandu. Policie zahájí prověřování. Ne za „projev“ – za „činnost“: sběr informací, kontakt se zdroji, předání citlivých údajů veřejnosti. Státní zástupce argumentuje, že novinář si musel být vědom možného ohrožení bezpečnostních zájmů. Novinář se rázem ocitá mimo ochranný deštník bodu 87 nálezu – protože nedělal „jen“ politický projev, ale vykonával komplexní činnost.

Totéž hrozí neziskovce, která koordinuje advokační kampaň s mezinárodními partnery, podává podněty mezinárodní organizaci nebo organizuje výzkum financovaný ze zahraničních grantů. Nebo akademikovi zapojenému do mezinárodního projektu analyzujícího českou bezpečnostní politiku. Žádný z nich se nevejde do úzké kategorie „čistého politického projevu“. Soud tak ponechal otevřenou širokou šedou zónu, kde má jednání komunikační i činnostní rozměr.

Ústavně konformní výklad jako kouzelná hůlka

Ústřední argument nálezu zní: § 318a lze vyložit ústavně konformně, proto jej netřeba rušit. Soud vyzdvihl dva limity – speciální úmysl musí směřovat ke „konkrétnímu a reálnému, nikoliv pouze abstraktnímu ohrožení“ a je nutná „určitá ingerence ze strany cizí moci“ (bod 93–94). Buďme féroví: toto jsou užitečná vodítka, která mohou zabránit nejabsurdnějším aplikacím. Ale nevyplývají ze zákona – vytvořil je soud sám. Zákon hovoří prostě o „činnosti pro cizí moc“ vykonávané v „úmyslu ohrozit nebo poškodit“ chráněné zájmy. Nevyžaduje kontakt s cizí mocí, dohodu ani pověření. To, co zákonodárce do zákona nevložil, soud doplnil prostřednictvím „ústavně konformní interpretace“.

Podobně iluzorní je znak „neoprávněnosti“, který soud ztotožnil s obecnou protiprávností jednání (bod 90). Jenže protiprávnost je znakem každého trestného činu – pokud „neoprávněnost“ znamená totéž, je nadbytečná a nic nepřidává. Pokud má odkazovat na autorizační režim, v němž se činnost pro cizí moc stává „oprávněnou“ – žádný takový v českém právu neexistuje.

V bodě 96 soud tyto korektivy vrství na sebe a prezentuje jako celek, který obsah trestného činu „dostatečně precizuje a omezuje“. Přesvědčivé je to jen na první pohled. Každý z korektivů má vlastní slabiny: úmysl zahrnuje i úmysl nepřímý, „pro cizí moc“ nevyžaduje kontakt, „neoprávněnost“ je nadbytečná. Kumulace neurčitých pojmů nevytváří určitost – vytváří několik vrstev nejistoty. A nález obsahuje pozoruhodný vnitřní paradox: soud tvrdí, že zákon je dostatečně určitý, ale sám potřebuje několik odstavců na vysvětlení, co to vlastně znamená. Pokud musíte obsah zákona takto dotvářet, není to nejlepší důkaz, že zákonodárce svou práci neodvedl dobře?

Nepřímý úmysl: problém, který soud přešel

Vraťme se k našemu novináři. Primárně jednal ve veřejném zájmu – chtěl odhalit korupci. Zároveň si ale mohl být vědom toho, že reportáž nepřímo ohrozí bezpečnostní zájmy státu. Podle trestního zákoníku stačí k naplnění nepřímého (eventuálního) úmyslu, že pachatel ví o možném následku a je s ním srozuměn. Novinář zveřejňující citlivé informace s vědomím, že mohou být zneužity, tuto podmínku formálně splnit může – přestože jeho motivace byla diametrálně odlišná.

Tato nejistota jde proti samotnému jádru novinářské práce. Novináři fungují jako „strážci demokracie“ – odhalují korupci, kontrolují mocné, upozorňují na zneužívání moci. Právě proto jim soudy zpravidla přiznávají zvýšenou ochranu. Pokud si ale investigativní novinář musí před každou publikací přepočítávat, zda nenaplní neurčitou skutkovou podstatu trestného činu s trestem až osm let, nutně to limituje jeho práci. Strach z trestního stíhání – i kdyby nakonec skončilo zproštěním – ho přiměje k autocenzuře. Trestný čin neoprávněné činnosti pro cizí moc tak nezasahuje jen do okrajů svobody projevu, nýbrž do samotné podstaty svobody projevu, resp. novinářské svobody.

Ústavní soud tuto námitku přímo neadresoval. Konstatoval pouze, že úmysl musí směřovat k „bezprostřednímu“ ohrožení – ale co to znamená v kontextu eventuálního úmyslu, nevysvětlil. Kde je hranice mezi novinářem, který legitimně informuje veřejnost, a novinářem, který „vykonává činnost pro cizí moc“? To záleží na budoucím výkladu pojmů, které zákon nedefinuje. A právě tato nejistota je tím, co novináře odradí od publikování ještě dříve, než se kterýkoliv případ dostane k soudu.

Pokusní králíci soudního výkladu

Argument, že obsah normy vyjasní budoucí judikatura, má jeden zásadní problém: někdo musí být ten první, na kom se judikatura vyzkouší. Konkrétní lidé budou trestně stíháni, stráví měsíce či roky v nejistotě, budou čelit stigmatu obvinění a finančnímu tlaku – aby po letech nakonec vyšší instance konstatovala, že jejich jednání trestné nebylo. Samotný proces je trestem – i pokud obviněný bude nakonec zproštěn, škoda na pověsti, kariéře a duševním zdraví bude jen stěží napravitelná. A právě vědomí tohoto rizika, nikoli až rozsudek je skutečným zdrojem mrazivého účinku na svobodu projevu.

Ústavní soud konstatoval, že obavy ze zneužití § 318a jsou „předčasné“. S tím nesouhlasím. Mrazivý účinek nepotřebuje ke svému vzniku první odsouzení. Vzniká už samotnou existencí nejasně formulované skutkové podstaty – zvláště je-li posvěcena rozhodnutím Ústavního soudu. Redaktoři zvažující publikaci citlivých informací, neziskovky spolupracující s mezinárodními institucemi, akademici na mezinárodních konferencích – ti všichni se dnes musejí ptát: může být moje práce interpretována jako „činnost pro cizí moc“? Tyto otázky nejsou hypotetické. Jsou důsledkem legislativní nedbalosti, kterou Ústavní soud odmítl korigovat.

Kde zůstaly alternativy?

Zákonodárce měl k dispozici šetrnější cesty. Mohl rozšířit existující skutkové podstaty – vyzvědačství, sabotáž, rozvracení republiky. Mohl podmínit trestnost formulaci „ve spojení s cizí mocí“, jak to činí § 309 u vlastizrady. Mohl doplnit výjimky pro novináře a akademiky. Mohl přidat negativní výměr vylučující činnost spočívající výhradně ve vyjadřování názoru – takovou formulaci jsme zákonodárcům dokonce předložili v době, kdy ji bylo ještě možné legislativně prosadit.

Trestní právo má být podle zásady subsidiarity použito až jako krajní prostředek (ultima ratio), pokud ochranu společnosti nelze zajistit mírnějšími nástroji. Zákonodárce existenci takových mírnějších nástrojů nezkoumal – a Ústavní soud to označil za přijatelné. Soud se s žádnou z těchto alternativ nevypořádal. Subsidiaritu trestní represe tak převážně přesunul do aplikační roviny – tedy na bedra policistů, státních zástupců a soudců, kteří budou v konkrétních případech rozhodovat, zda jednání „dosahuje dolní hranice společenské škodlivosti“. U § 318a, kde samotný rozsah kriminalizovaného jednání je předmětem sporu, tento přístup znamená přesun rizika z legislativy na jednotlivce.

Srovnání se zahraničními právními úpravami přitom ukazuje, že Německo i Velká Británie vymezují trestnost jednání ve prospěch cizího státu výrazně konkrétněji než český zákon. Německý trestní zákoník v § 99 postihuje pouze případy, kdy osoba vykonává zpravodajskou činnost pro zahraniční tajnou službu nebo se k takové spolupráci vůči této službě zaváže. Britský National Security Act 2023 v § 31 zavádí tzv. foreign power condition, která přesně popisuje, kdy je jednání považováno za jednání „pro nebo jménem“ cizí moci – například pokud je řízeno, financováno, koordinováno se zahraničním státem nebo je činěno s úmyslem mu prospět. Český § 318a naproti tomu používá obecný pojem „činnost pro cizí moc“, aniž by zákon jasně stanovil, jaký druh vztahu či spolupráce se vyžaduje. Hranice trestnosti tak zůstává méně srozumitelná a předvídatelná.

Bránící se demokracie – proti komu?

Soud se v bodě 86 opřel o princip bránící se (militantní) demokracie: „jsou-li odpůrci demokracie připraveni na ni útočit, musí být i demokratický režim připraven bránit se.“ Problém je v tom, jak je tento princip použit. Bránící se demokracie tradičně míří na konkrétní nepřátele demokratického řádu – extremistické strany či totalitární hnutí. Jde o úzce cílený nástroj. Skutková podstata §318a však dopadá na kohokoliv. Novinář odhalující korupci, akademik kritizující bezpečnostní politiku, neziskovka upozorňující na porušování práv – ti všichni mohou spadat pod neurčitou formulaci zákona, ačkoli jsou přesným opakem toho, proti komu má bránící se demokracie směřovat.

Žijeme v době reálných bezpečnostních hrozeb a nechci zpochybňovat legitimitu cíle. Ale právě proto musejí být právní nástroje přesné a úzce zacílené. Dějiny svobody projevu jsou plné případů, kdy regulace zavedená jednou garniturou je rychle zneužita garniturou další. Neurčitý zákon v rukou demokratické vlády je nepříjemný. V rukou vlády méně demokratické je vysoce nebezpečný.

Co dál?

Zůstává otázka, proč zákonodárce zvolil tuto cestu. Šlo o trestný čin s hrozícím trestem odnětí svobody až osm let, který může citelně zasáhnout do práv a svobod jednotlivce – přesto nebyla provedena mezinárodní komparace ani zváženy mírnější alternativy, jež měl zákonodárce k dispozici. Vadný legislativní proces bez připomínkového řízení a bez analýzy dopadů vyústil v neurčitou formulaci, kterou nyní bude muset vykládat praxe na případech konkrétních lidí, kteří budou vystaveni trestnímu řízení. O to problematičtější je, že Ústavní soud tuto nedostatečnou legislativní práci fakticky posvětil.

Nález není koncem debaty. Soud § 318a trestního zákoníku nezrušil, ale sám naznačil, že jeho aplikace vyžaduje pečlivý výklad a dává nám alespoň základní vodítka, jak k němu přistupovat. Jakékoli excesivní použití bude muset být korigováno. A pokud se ukáže, že ústavně konformní výklad je v praxi nedosažitelný, bude namístě obrátit se na Ústavní soud znovu.

Zákonodárce by ale neměl čekat na judikaturu. Zákon musí být jasný dnes, ne za pět let a za cenu zničených životů. Demokracie se nebrání tím, že umlčí ty, kdo mluví. Brání se tím, že přesně vymezí, co je nepřípustné – a vše ostatní ponechá svobodné diskusi. Ministr spravedlnosti již avizoval iniciativu směřující ke změně § 318a. Tato změna je nejen žádoucí, ale též nezbytná. Tento trestný čin by měl být dostatečně jasný nebo by měl být úplně zrušen.

Autor je ředitelem Institute H21, z. ú., a akademickým pracovníkem katedry politologie a sociologie Právnické fakulty Univerzity Karlovy.