„Demokratický deficit EU“ zná politologie i právo, rozhodnutí může blokovat půlmilionová Malta

Ministr zahraničních věcí Petr Macinka (Motoristé sobě) zaujal na konferenci v Mnichově kromě sporu s bývalou americkou ministryni zahraničí Hillary Clintonovou také střetem se svým polským protějškem Radoslawem Sikorským ohledně demokratického deficitu Evropské unie. Tento pojem je v politologii i v právu zavedený, používá se obvykle s kritikou evropské integrace. Přední čeští odborníci pro Echo24 popsali, o co jde.

Expert na evropské právo Michal Říha z Právnické fakulty Univerzity Karlovy Echu řekl, že termín demokratický deficit se objevuje v politologické i právní literatuře v souvislosti s kritikou evropské integrace, která zasahuje do stále více výsostně politických oblastí, aniž by měla klasický demokratizační řetězec od evropského lidu.

„Pomineme-li otázku, zda existuje evropský lid, nebo je jen lid jednotlivých členských států, tato kritika se objevuje od 60. let zejména se snahou o posilování pravomocí Evropského parlamentu, který byl původně složen z poslanců národních parlamentů. Významný posun přineslo období eurosklerózy v 70. letech, kdy omezení politických ambicí Evropské komise ze strany členských států vedlo k byrokratizaci procesu a jeho ztechnokratičtění tak, aby všechna rozhodnutí byla pod kontrolou členských států – zejména jejich vlád, které by měly právo veta,“ uvedl Říha s tím, že jde fakticky o kritiku, že evropská společenství ustala ve svém demokratizačním a státotvorném procesu, na jehož konci by byly Spojené státy evropské, o kterých mluvil Winston Churchil nebo Robert Schuman.

Kritika demokratického deficitu vychází podle Říhy ze srovnání s národními státy, jejichž demokratizační řetězec je mnohem přímější a systém zpravidla neobsahuje tolik prvků brzd a protiváh. „Nicméně dnešní Evropská unie není státem, takže není možné na ni uplatňovat ani demokratické stejné požadavky. Pokud bychom k tomu přistoupili (a deficit napravili), dostaneme se do přímého konfliktu s politickou legitimitou členských států – může německý kancléř reprezentující 84 milionů Němců (z nichž jen zlomek mu dal hlas) vzdorovat předsedovi Komise reprezentující skoro půl miliardy obyvatel? Co teprve český premiér…“ poukazuje Říha s tím, že instalované brzy a protiváhy tvoří nástroj pro členské státy, jak omezit, či alespoň zpomalit integrační snahy, se kterými nesouhlasí.

Příkladů demokratického deficitu je celá řada, ale mezi hlavní příklady patří podle Říhy uplatnění dvojí většiny v Radě ministrů (zohlednění počtu států a počtu jejich občanů), jednomyslnost určování politického směřování v Evropské radě (premiéři a prezidenti), nominace členů Evropské komise vládami členských států, nebo omezení role či přímo vyloučení EP z rozhodování v citlivých věcech (zahraničí, bezpečnost, daně, tzv. zvláštní legislativní postup).

„O tom, kdo bude český eurokomisař například nerozhodli voliči v evropských volbách v roce 2025, které jsou tradičně považovány za neprioritní či až protestní, ale ve sněmovních volbách v roce 2021. Všechny tyto postupy chrání členské státy a podřizují směřování evropské integrace rozhodnutí národních vlád namísto evropských občanů,“ řekl Říha.

Demokratizace procesu skrze rozšíření oblastí zapojení EP, jeho kontroly Evropské komise nicméně jde podle Říhy ruku v ruce s demokratickou kontrolou národních vlád. „Je potřeba připomenout, že každý český úředník, který jede do ‚Bruselu‘ má instrukce pro své vyjednávání v souladu s národní pozicí k dané agendě, každé hlasování ministra nebo premiéra podléhá souhlasu vlády; všechno to je konzultováno a kontrolováno evropskými výbory obou komor českého parlamentu,“ popsal dále Říha.

I z hlasování v Radě plyne (v Evropské radě je jednomyslnost), že členské státy jsou jen vzácně přehlasovávány, ačkoli by – z demokratického principu – mělo docházet k přehlasovávání. Problém může podle něj být spíše v dlouhém implementačním cyklu – od předložení unijního předpisu, přes schválení po konečně jeho provedení na národní úrovni může uplynout velmi dlouhá doba. Podle Říhy jde o šest a více let, například nařízení o zpoždění letů, které se týká většiny populace, se projednávalo 13 let a proces stále neskončil. Po takové době se podle něj často zapomene, kdo, jak a proč hlasoval. „V lepším případě za to může minulá vláda, v horším ‚Brusel‘,“ dodal Říha.

Paradoxem podle něj je, že brzdy obsažené zejména v rigidním primárním právu, které mají chránit členské státy, často brzdí i demokratickou vůli oněch členských států, jak můžeme vidět v případě právních kotrmelců ohledně obrany právního státu, společného dluhu, nebo nyní v případě snahy o zvýšení ekonomické konkurenceschopnosti Evropy. „Je třeba si klást otázku, zda je naším cílem kritizovat absenci legislativní iniciativy EP či absenci přímé volby eurokomisařů a volat po demokratizaci EU, když řadu nutných rozhodnutí může zablokovat třeba půlmilionová Malta.

Politologové: Odstranění deficitu by nejvíce dopadlo na malé státy

Podle experta na evropskou politiku z Masarykovy univerzity v Brně Petra Kanioka se debata o demokratickém deficitu poměrně zjednodušeně redukuje na fungování EU institucí, což dává smysl mediálně, ale ne odborně. „Nastavení politického systému EU je nyní velmi blízké institucím ve členských státech a byť existuje ještě nějaký potenciál, problémy v odpovědnosti či inkluzivitě bychom našli také v národních demokraciích – vzpomeňme třeba na vládu Jiřího Rusnoka a její nezájem o důvěru Poslanecké sněmovny,“ řekl Kaniok.

Problém, který EU má, podle něj spíše souvisí s absencí evropského dému či absenci veřejné sféry. „Nicméně – pokud bychom se koncentrovali na instituce, odstranění deficitu v nich by nejvíce dopadlo na malé státy či středně malé země, protože by muselo znamenat vyrovnání voličských hlasů – třeba v evropských volbách – nebo posílení vazby mezi voliči a exekutivní mocí. Na obojí by malé země, které jsou nyní řadou institucionálních mechanismů (třeba princip rovného zastoupení v Komisi, nadhodnocení hlasů v EP) doplatily – a nezapomínejme na právo veta, které je z řady ohledů vzorovým příkladem deficitu demokracie, jelikož jeden malý stát může blokovat ostatní,“ dodal Kaniok.

Politolog Tomáš Weiss z Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy pro Echo24 řekl, že o tématu demokratického deficitu EU se mluví dlouhá léta, ale podle jeho názoru není příliš relevantní. „Systém vládnutí v Evropě je víceúrovňový a nedává smysl posuzovat případný demokratický deficit u jednotlivých institucí nebo na jednotlivých úrovních. Ten systém funguje jako celek, tj. na úrovni EU je demokratická legitimita zajištěna rozdělením kompetencí mezi instituce, přímým mandátem poslanců EP a nepřímým mandátem ministrů v Radě EU,“ uvedl Weiss.

Za kontrolu ministrů v Radě jsou odpovědné národní parlamenty a za kontrolu členů Komise je odpovědný EP. „Při kontrole principu subsidiarity mají přímou vazbu na evropskou legislativu i národní parlamenty. Žádný demokratický deficit popravdě nevidím,“ dodal Weiss s tím, že je samozřejmě zapotřebí, aby jednotlivé instituce dělaly to, co mají. Stejně jako Říha poukázal na kontrolní funkce parlamentních orgánů.

„A aby to od nich veřejnost vyžadovala. Například mandát českým ministrům pro hlasování v Radě dává Výbor pro EU a mandát podléhá kontrole evropských výborů obou komor parlamentu. Nejsem si ale jistý, že třeba evropský výbor ve sněmovně tuhle svoji povinnost bere dostatečně vážně a že v něm skutečně probíhá substantivní debata o českých pozicích. Ale nemyslím si, že nedostatek kompetence v českém parlamentu jakkoli souvisí s případným demokratickým deficitem EU,“ popsal dále Weiss.