Proč bychom měli rušit obce?

ÚHEL POHLEDU: Národní ekonomická rada vlády (NERV) představila 2.11. vládě návrhy na konsolidaci veřejných rozpočtů a zpomalení nebo snad dokonce zastavení zadlužování země. Tento návrh tvoří celkem 28 velmi rozdílných opatření, z toho 12 se zaměřilo na snížení výdajů státního rozpočtu a dalších 16 bodů cílí na zvýšení příjmů rozpočtu. Tak, jak se na přední ekonomy sluší, většina jejich návrhů má fiskální podobu a zaměřuje se jak na úspory rozpočtu, tak i na potenciální zvýšení příjmů státního rozpočtu. Přesto některé návrhy se svým pojetím liší a představují pokusy o strukturální změny, které by snad mohly postupně podle názorů expertů z NERV vést ke snížení výdajů státu.

Jedním z těchto návrhů, které NERV předložil vládě, je i návrh s názvem Revize samosprávy a nákladů na místní vlády. Věcně se jedná o snížení počtu obcí sloučením těch menších, které mají méně než 1000 obyvatel. Důvodem pro navržení takového kroku je především tradiční ekonomická úspora z rozsahu. Je totiž veřejně známým faktem, že v Česku existuje velmi rozdrobená struktura veřejné správy, která nemá žádné srovnání se systémy veřejné správy v jiných státech Evropy. Českých 6258 obcí včetně 4 vojenských úřadů je v evropském srovnání zcela unikátní. Pouze ve Francii také existují velmi malé obce, které mají vlastní volené starosty.

Na druhé straně v Evropě zcela jistě existují země, které se staly pro odborníky z NERV vzorem. Vždyť v Portugalsku, které je o něco větší než naše země a má srovnatelně obyvatel, existuje v současnosti pouze 308 obcí. V Dánsku, které má o trochu více než polovinu rozlohy i obyvatel naší země, funguje 98 obcí a v obrovském více než 5x větším Švédsku s 10 mil obyvatel je 290 obcí. Dokonce ve Velké Británii se vejde 65 mil. obyvatel pouze do 391 municipalit. Všechny výše uvedené země jsou nepochybně zcela demokratické a žádná práva obyvatel na lokální samosprávu nejsou krácena a v žádné zemí nevidíme masivní volání po rozšíření samosprávných obcí. Dokonce ve všech těchto a mnoha dalších zemích v posledních 30-40 letech dochází k postupnému snižování počtu obcí, tedy k tomu, co nyní skokově navrhují experti z NERV. Zdá se tedy, že úvaha odborníků z NERV, může být založena na racionálním podkladě a asi by bylo možné snížit počet obcí a tedy snížit i počet úřadů a v nich placených úředníků, kteří vykonávají některé kompetence.

Na začátku rozhodování o budoucnosti lokální samosprávy je důležité jasně pojmenovat cíle, které chceme dosáhnout změnou počtu obcí. U fiskálního doporučení pro členy vlády je cíl takového kroku zcela zřetelný. Bezpochyby se jedná o úsporu výdajů z veřejných rozpočtů. Prostě do menšího počtu obcí se bude rozdělovat méně prostředků z veřejných rozpočtů a tyto výdaje státu je možné snížit a ušetřit státní prostředky. Sledovali autoři návrhu na slučování obcí také jiné než pouze fiskální ukazatele? Obce přece nejsou jenom účetní jednotkou, ale také živým společenstvím občanů, odehrává se v nich sportovní, kulturní a společenský život a mají svoje historické kořeny a tradice. Jenže pálení čarodějnic a masopustní průvody nejsou účetní operace.

Obce jsou velmi tradičními jednotkami veřejné správy a z mnoha výzkumu vyplývá, že jejich představitelé (starostové) mají nejvyšší důvěru z orgánů veřejné moci a také obyvatelé obcí mají nejvyšší míru identity ke své vlastní obci. Podle CVVM (jaro 2022) věří starostům a lokálním zastupitelům dvě třetiny populace, zatímco důvěra ve vládu se dlouhodobě pohybuje okolo 40 % a Sněmovny hluboko pod 40 % obyvatel. Nevidím velkou logiku v masivním zásahu do nejvíce důvěryhodné instituce. Identitu, sounáležitost obyvatel s obcí jasně dokazuje chování nebo vystupování místních, kteří v mnoha obměnách používají větu: „Já jsem z Horní Dolní a kdo je víc?“ Na mnoha místech také vidíme vyhrocenou až furiantskou rivalitu mezi dvěma sousedními obcemi. K obci, ke svému lokálnímu společenství máme nejsilnější vazby a jsme také ochotni se angažovat v místních rozvojových plánech nebo máme prostý zájem o to, co se u nás doma děje. Jsme hrdi na to, co se u nás doma podařilo, zlobí nás, že se leccos stále nedaří a zajímá nás, co dělá starosta. Informace z větší sousední obce nebo z nedalekého městečka nás ale nechávají chladnými. To si přece musí vyřídit oni, to není náš problém. To jsou hodnoty, které nelze změřit a ocenit, ale lze je snadno poničit.

Rozdrobená sídelní struktura a na ni navazující struktura veřejné správy, tedy velký počet obcí je v Česku zcela typický a provází nás od počátku budování obecní samosprávy v druhé polovině 19. století. Po roce 1849 začínají postupně vznikat na území českých zemí obce a v celém dlouhém více než stoletém období 1850-1960 vždy v Česku existovalo více než 10 000 obcí jako základních jednotek veřejné správy. Teprve vznik střediskové soustavy a následně i nucená integrace obcí v socialistickém státě mezi roky 1960-1989 vedla k administrativnímu snížení z 10 000 na 4000 obcí. Ihned po uvolnění poměrů v roce 1990 a 1991 byla v dříve sloučených obcích obnovena samospráva, a tak vzniklo dalších 2200 staronových obcí. Jejich počet se po roce 1995 ustálil na hodnotách okolo 6230-6258 obcí.

Je nezpochybnitelným faktem, že na našem území máme historicky vytvořenou rozptýlenou sídelní strukturu, kde především ve středních a vyšších polohách v Čechách je za každým lesíkem a za každým hřebenem vesnička s často 20 nebo 30 obyvateli. Stačí se okolo sebe rozhlédnout na Vysočině, na středo a jihočeském pomezí nebo v Českém středohoří. Taková struktura patří k historickému dědictví naší krajiny a patří k ní stejně jako lokální samospráva v těch nejmenších obcích. Necitlivý návrh na administrativní slučování obcí v duchu tzv. „střediskové soustavy“ od 60. let nutně vyvolá mezi představiteli samospráv značný odpor. Obyvatelé a představitelé obcí nechtějí znova opakovat stejný scénář a přijít o právo rozhodovat sami o sobě. Zatím velmi vágní doporučení NERV právě připomíná nejvíce dobu, kdy na místní národní výbor došel někdy roku např. 1966 v srpnu dopis, že „rozhodnutím krajského národního výboru se vaše obec od 1.1. následujícího roku připojuje k sousední obci.“ Ani tehdy se nikdo nikoho na nic neptal.

To ale neznamená, že současná struktura obcí v Česku funguje optimálně a je bez chyb. Všechny obce vykonávají stejnou samosprávu, která je vymezena zákonem o obcích 128/2000 Sb. Tedy Brno s 382 tis. obyvateli má de jure stejnou samosprávu jako Čilá, malá obec nad Berounkou v okrese Rokycany, která má 18 obyvatel. Brno i Čilá jsou obce a při rozhodování se řídí stejným zákonem. Ve velkém městě rozhodnutí zastupitelstva jistí sbor zkušených právníků a vyhláška obce má 5 stran formálně dokonalého právního odůvodnění. Bohužel běžný obyvatel města se z takové vyhlášky jen obtížně dozví, že má do konce dubna zaplatit za svého čtyřnohého miláčka a to buď složenkou nebo převodem na účet.

V malinkaté vesničce podobnou vyhlášku kopíruje z roku na rok starosta a má tři řádky. Přesto všichni v obci chápou a vědí, že mají zaplatit poplatek za psa v hodnotě 30 korun a to příští středu na obecním úřadě. Velká města a malé vesničky se pochopitelně liší rozsahem přenesené působnosti státní správy. Ale pro schválení rozpočtu obce, územního plánu, koncepce rozvoje nebo prodeje obecního majetku platí v nejmenší vesničce i krajském městě stejná pravidla.

Starostovi v malé obci podstatnou část práce zabírá obrovská byrokracie, nutnost evidence naprosto čehokoliv nebo soustavné hlášení o čemkoliv. Jen výjimečně se dozví, k čemu vyšší úřadník na kraji nebo na ministerstvu takou evidenci potřeboval a jak pomohla při nějakém rozhodování. Pokud by stát snížil jenom část povinností evidovat, hlásit a vykazovat každou prkotinu, ulevilo by se všem. Stačí, aby ti úředníci na kraji a na ministerstvech, kteří taková hlášení požadují, museli jasně doložit, jak jimi vedená evidence pomáhá při rozvoji regionu a k čemu vlastně slouží. Pokud slouží k tomu, že úředník na konci celého procesu vyvede v excelu pěkné sloupcové grafy, je asi na místě zrušit evidenci a možná s tím i jedno místo ve státní správě.

Velmi by pomohlo, pokud by mohly kromě striktních, přísných a zcela nesmlouvavých pravidel pro velké obce (města a statutární města) existovat alespoň trochu volnější pravidla i pro malé vesnice. V drtivé většině platí, že poskytnutí a vyúčtování dotace na opravu autobusové zastávky nebo malinkaté hasičárny v řádu desetitisíců se řídí stejnými pravidly a stejně složitou administrativou jako dotace na stavbu nového mostu v řádu desítek milionů. Nešlo by to pro malé projekty zjednodušit?

Malým obcím by velmi pomohlo, pokud by se mohli opřít o několik profesionálů v jejich blízkém okolí, kteří jim pomůžou se všemi nutnými formálními a byrokratickými předpisy a pravidly a poradí jim, jak například napsat žádost o dotaci nebo jak aplikovat nový předpis. Do roku 2000 byly takovou oporou okresní úřady. Po jejich zrušení obtížně hledáme někoho, kdo by malým vesnicím poradil a pomohl, nebo třeba jenom upozornil na novinky. V regionech, kde dobře fungují kanceláře mikroregionu nebo třeba místní akční skupiny, pracovníci mikroregionu jsou se starosty venkovských obcí v kontaktu a přesně vědí, co potřebují a starostové vědí, kam se mají a mohou obrátit s dotazem na cokoliv. Těchto pozitivních příkladů je ale jako šafránu.

Stát také musí provést revizi výkonu státní správy a prověřit, zda skutečně všechny úkony, které orgánům státní správy ukládají zákony, jsou skutečně potřeba a nebylo by možné takové povinnosti buď redukovat nebo zrušit. Vědí obce, že musí podle zákona mimo jiné i vést přehled o veřejně přístupných účelových komunikacích, stezkách a pěšinách (114//1992 Sb. §63)? A k čemu taková evidence je? V rámci katalogu činností obcí v přenesené působnosti státní správy, který vypracovalo Ministerstvo vnitra, najdeme desítky podobných pseudočinností, které zákon ukládá všem obcím včetně těm nejmenším. Nikdo je ale vlastně nevykonává a nikomu nechybí. Ale to není nejrychlejší, protože se vždy bude jednat o změny zákonů.

Pokud chce stát ušetřit prostředky ve veřejné správě, pak nejefektivnější cestou je rušení nadbytečných povinností, které české zákony ukládají obcím a s tím rušení administrativních pozic, které takové povinnosti vedou, evidují a vymáhají. Druhým krokem, který stát může a má zajistit, je povýšit dosavadní ad hoc kanceláře a skupiny profesionálů na mikroregionální úrovni, tedy na úrovni správních obvodů obcí s rozšířenou působností (SO ORP) na profesionální podpůrný aparát lokálních samospráv. A nejedná se o zvýšení administrativy, ti lidé v tom mikroregionu nebo v kanceláři místní akční skupiny už pracují.

Rušení obcí, které mají méně než 1000 obyvatel podle návrhu NERV, je cestou do pekel. Úzce účetní pohled není a nebude efektivní a rušení samosprávy v 4700 obcích do 1000 obyvatel, tedy více než ¾ všech obcí skutečně není dobrá strategie. Doporučuji, aby experti z NERV tento návrh představili na jakémkoliv setkání lokálních samospráv. Jenom upozorňuji, že až tento návrh začnou vykládat, musí už být v kabátu, stát u dveří a mít dole nastartované auto. Chci doufat, že další návrhy a nápady, které NERV předkládá vládě, jsou zpracovány lépe než toto laciné a neprofesionální doporučení.

Autor působí ve Výzkumném centru Rural na Přírodovědecké fakultě Univerzity Karlovy.